Diário da Região

19/06/2015 - 08h15min

SEM FUTURO

Parecer considera ilegal proibir nomeação de vereador como secretário

SEM FUTURO

Edvaldo Santos Alberto Gomide, diretor jurídico apontou ilegalidade de projeto
Alberto Gomide, diretor jurídico apontou ilegalidade de projeto

Parecer da Diretoria Jurídica da Câmara de Rio Preto apontou que projeto de Renato Pupo (PSD) que pretende proibir vereador ser nomeado secretário é inconstitucional e ilegal. A proposta de emenda à Lei Orgânica apresentada por Pupo recebeu assinaturas de outros vereadores.

Pela proposta de Pupo, vereador que assumir cargo de secretário deve renunciar ao mandato. Atualmente, dois vereadores são secretários no governo de Valdomiro Lopes (PSB), Jorge Menezes (Agricultura) e Francisco Júnior (Esportes).

O parecer afirma que norma contraria regras previstas na Constituição do Estado e Federal. Integrantes da Comissão de Justiça e Redação da Câmara emitiram parecer pela ilegalidade da proposta. No entanto, segundo o parecer jurídico, nem Paulo Pauléra (PP), nem Jean Charles (PMDB), membros da comissão, poderiam emitir opinião sobre o projeto. Ambos também assinatram a proposta de Pupo.


Leia abaixo na íntegra parecer jurídico sobre a polêmica proposta de Renato Pupo (PSD)


DIRETORIA JURÍDICA


PARECER Nº: 63/2015


PROJETO DE EMENDA A LEI ORGÂNICA Nº: 001/2015


EMENTA: “Altera a letra “a”, inciso II, do artigo 33, e o § 2º, do artigo 35, da Lei Orgânica do Município.”


AUTORIA: Vereadores Renato Pupo de Paula, Paulo Paulera, Jean Charles Serbeto, Fábio Marcondes e Celi Regina da Cruz.


INDEXAÇÃO: Lei Orgânica - Vedações – Afastamento - Exercício do mandato – Cargo de Secretário – Iniciativa concorrente – Inconstitucionalidade.

 


I. RELATÓRIO


O Ilustre Vereador Paulo Paulera relator designado pelo Presidente da Comissão de Legislação, Justiça e Redação desta Casa, solicita parecer acerca da constitucionalidade e da legalidade do Projeto de Emenda a Lei Orgânicai nº 01/2015 de autoria dos Nobres Vereadores Renato Pupo de Paula, Paulo Paulera, Jean Charles Serbeto, Fábio Marcondes e Celi Regina da Cruz, que “Altera a letra “a”, inciso II, do artigo 33, e o § 2º, do artigo 35, da Lei Orgânica do Município”.


Em sua justificativa, os Nobres Edis explanam que “da forma como funciona atualmente, com a permissão legal excepcionada pela legislação em comento, para que um Vereador possa ocupar o cargo de Secretário Municipal, sobreditos Poderes acabam se misturando, o que compromete, sobremaneira a isenção de um em relação ao outro, mormente no que se refere à fiscalização do Município, que nos termos do artigo 31 da Magna Carta, deve ser exercido pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo. Destarte, torna-se forçoso reconhecer que um Vereador que integrou a equipe de primeiro escalão do Poder Executivo Municipal, após retornar à Câmara, não terá mais condições de fiscalizar o Poder do qual fazia parte”.


Em apertada síntese é o relatório.


II. FUNDAMENTAÇÃO


De plano pode-se afirmar que foi respeitada a espécie normativa da presente propositura para deflagrar o processo legislativo (Art. 37, I, LOM e art. 132, § 1º, “a”, 145 e 146 do RI), vale dizer, trata-se de Projeto de Emenda a Lei Orgânica:


Artigo 37 - O processo legislativo municipal compreende: </div><div align=”center”>

I - Emendas à Lei Orgânica Municipal;


Artigo 132 - Proposição é toda matéria sujeita à deliberação do Plenário.

§ 1º - As proposições poderão consistir em:

a) - Projeto de emenda à Lei Orgânica Municipal;


Artigo 145 - A Câmara exerce sua função legislativa por meio de:

I - Projeto de emenda à Lei Orgânica Municipal;


Artigo 146 - A Emenda à Lei Orgânica Municipal é a proposição que tem por fim modificar a Lei Orgânica


Quanto a competência do ente federado, no caso, o município, esta se encontra disposta no art. 29, caput da CR/88 e 144, caput, da Carta paulista:


Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:


Artigo 144 - Os Municípios, com autonomia política, legislativa, administrativa e financeira se auto-organizarão por lei orgânica, atendidos os princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição.


Resta claro ser de competência do Município elaborar e/ou modificar sua Lei Orgânica.


No tocante ao poder de iniciativa para a presente propositura, no caso, pelo Poder legislativo, considerando o número de subscritores da propositura (6), aqui também se encontra o devido amparo legal (art. 38, I, da LOM e art. 147, I, do RI):


Artigo 38 - A Lei Orgânica Municipal poderá ser emendada mediante proposta:</div><div align=”center”>

I - De um terço, no mínimo, dos membros da Câmara;


Artigo 147 - A Lei Orgânica Municipal poderá ser emendada mediante proposta:


I - de um terço, no mínimo, dos membros da Câmara;


A seguir, sem adentrar a questão de mérito, passa-se efetivamente ao controle de constitucionalidade da presente propositura, vale dizer, a verificação da adequação (compatibilidade) de uma lei ou de um ato normativo com a constituição, verificando seus requisitos formais e materiais.


Controlar a constitucionalidade significa impedir a eficácia de normas contrárias à Constituição e, para tanto, a defesa da Carta Maior pressupõe a existência de garantias e institutos destinados a assegurar a observância, a aplicação, a estabilidade e a conservação das suas normas.


O controle de constitucionalidade é definido como o ato de submeter à verificação de compatibilidade normas de um determinado ordenamento jurídico com os comandos do parâmetro constitucional em vigor, formal e materialmente (forma, procedimento e conteúdo), retirando do sistema jurídico (nulificando ou anulando) aquelas que com eles forem incompatíveis.


Desta forma, para que uma norma infraconstitucional seja valida e eficaz, se faz necessário estar em consonância com as normas constitucionais. Sendo assim, entende-se que as normas constitucionais são criadas para serem integralmente cumpridas. O princípio da supremacia constitucional procura colocar a Carta Magna como um caminho a ser seguido por todo sistema infraconstitucional, podendo se dar tanto no plano formal, quanto no material.

 

Até os entes da federação encontram limites no princípio da supremacia constitucional, uma vez que tanto governo federal, quanto os governos estaduais e municipais sofrem limitações impostas pela Constituição Federal. Nesse sentido, pode-se afirmar que a Constituição Federal da República figura no sistema jurídico pátrio como norma suprema, ou seja, todas as demais derivam dela e consequentemente não podem ir de encontro a esta. Contudo, caso isso ocorra, serão expurgadas do ordenamento jurídico.

 

A Constituição está no ápice do ordenamento jurídico constitucional e nenhuma norma jurídica pode contrariá-la material ou formalmente, sob pena de inconstitucionalidade.

 

Com relação aos requisitos formais, é cediço que ninguém será obrigado a fazer ou a deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei. Assim, a Constituição prevê normas para a elaboração das espécies normativas. O processo legislativo é corolário do princípio da legalidade. Logo, ninguém será obrigado a fazer ou a deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de espécie normativa devidamente elaborada de acordo com as regras de processo legislativo constitucional (arts 59 a 69 da CF).

 

Em razão disto, a não observância das normas constitucionais de processo legislativo resulta na inconstitucionalidade formal da lei ou do ato produzido.

 

No caso da presente propositura, como já dito no tocante a espécie normativa adotada (projeto de emenda a lei Orgânica) subscrito pelo número legal previsto de legisladores, o requisito formal contempla as exigências da CR/88.

 

Por outro lado, no tocante aos requisitos materiais ou substanciais, v.g., aqueles que tratam da verificação material da compatibilidade do objeto da lei ou do ato normativo com a Constituição Federal, não se pode dizer o mesmo.

 

A presente propositura inova, ao contrário da Constituição da República e da Constituição Paulista, ao introduzir vedação, não prevista nos diplomas legais citados, de ao Vereador, desde a posse, ser vedado ocupar o cargo de Secretário Municipal, contemplando ainda a hipótese de perda de mandato eletivo, automaticamente, em caso de não haver renunciado a este.

 

Do princípio da supremacia constitucional deriva o princípio da simetria constitucional ou paralelismo das normas, ou ainda, do paralelismo principiológico, que são as regras do processo legislativo federal se aplicam ao processo legislativo estadual ou municipal, de tal forma que a Constituição Estadual e a Lei Orgânica Municipal sejam simétricas à Constituição Federal . Logo, o eixo central é a Constituição Federal, portanto, as constituições estaduais e as Leis Orgânicas Municipais devem se estruturar em conformidade com a Federal.

 

Isto quer dizer que no sistema federativo, ainda que os Estados-Membros e os Municípios tenham capacidade de auto-organizar-se, esta auto-organização se sujeita aos limites estabelecidos pela própria Constituição Federal. Assim, pelo princípio da simetria, os Estados-Membros se organizam obedecendo ao mesmo modelo constitucional adotado pela União e os Municípios, se organizam obedecendo os modelos adotados pela União e pelo Estado-Membro a que pertence.

 

O art. 1º da carta Magna prevê que vivemos numa Federação, e nesse tipo de organização os entes políticos possuem Constituições próprias, havendo uma hierarquia entre a União, os Estados e os Municípios. Isso quer dizer que os municípios não podem desrespeitar as normas de seu Estado e esse as normas da União, em última análise a Constituição da República Federativa do Brasil. Ou seja, o Princípio da Simetria Constitucional é o que nos permite introduzir o poder de regulamentar do poder público em nível Estadual e Municipal.

 

Nesse sentido, se estabelece uma hierarquia entre as normas dos entes federados e a respeito dessa hierarquia se desenvolve o princípio da simetria, implícito na Constituição, em face do princípio da Supremacia Constitucional, estabelecendo que os distintos entes devem-se organizar de forma harmônica e compatível ao texto Constitucional, reproduzindo, quando necessário, os princípios e diretrizes trazidos na Constituição da República, em razão da supremacia e superioridade hierárquica.

 

Sahid Maluf, em sua obra Teoria geral do Estado (São Paulo: Saraiva, 1999), afirma:

"Tornou-se a federação brasileira, cada vez mais, uma federação orgânica, de poderes sobrepostos, na qual os Estados-membros devem organizar-se à imagem e semelhança da União; suas constituições particulares devem espelhar a Constituição Federal, inclusive nos seus detalhes de ordem secundária, e suas leis acabaram subordinadas, praticamente, ao princípio da hierarquia."

 

Os professores Luiz Alberto David Araujo e Vidal Serrano Nunes Júnior (Curso de direito constitucional. 6. ed. São Paulo: Saraiva, 2002.) ensinam:

 

"O princípio da simetria, segundo consolidada formulação jurisprudencial, determina que os princípios magnos e os padrões estruturantes do Estado, segundo a disciplina da Constituição Federal, sejam tanto quanto possível objeto de reprodução nos textos das constituições estaduais".

 

O princípio da simetria é um norteador dos entes federados na elaboração de suas Cartas ou Leis Orgânicas; deste modo, as mesmas limitações impostas à União devem ser estabelecidas aos Estados e Municípios.

 

Com relação aos Estados-Membros, o princípio da simetria constitucional ou do paralelismo das normas vem explicitado no art. 25 da CR/88:

 

Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição. (g.n.)

 

No caso dos municípios, esse princípio é trazido no art. 29 da Constituição Federal, que reza, in verbis, o seguinte:

 

Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos: (g.n.)

 

Conforme se constata, a Constituição, ao conceder a autonomia administrativa-política aos municípios, limitou esse poder à obediência das diretrizes constitucionalmente estabelecidas, evidenciando a necessidade de se obedecer ao princípio da simetria na elaboração das Leis Orgânicas Municipais.

 

Por seu turno, a Carta Paulista em consonância com a constituição da República, reproduziu os princípios ali contidos em seu art. 144:


Artigo 144 - Os Municípios, com autonomia política, legislativa, administrativa e financeira se auto-organizarão por lei orgânica, atendidos os princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição.

 

A lei orgânica municipal deve, portanto, ser construída à imagem e semelhança da Carta Magna e da Carta Paulista, não devendo, em hipótese alguma, se distanciar das diretrizes nela estabelecidas, sob pena de tornar-se flagrantemente inconstitucional.

 

No caso em análise, verifica-se incompatibilidade material da presente propositura em face da Constituição Federal e da Constituição Paulista, configurada pela inobservância do princípio da simetria constitucional ou do paralelismo principiológico e flagrante violação do princípio da supremacia constitucional.

 

Pretende a presente propositura inserir, na Lei Orgânica do Município, proibições e incompatibilidades, não contempladas nas Cartas superiores às quais a lei Orgânica deve observância e simetria.

 

Sobre o tema, a CR/88 traz expressamente consignado em seu art. 29, IX que:

 

Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:


IX - proibições e incompatibilidades, no exercício da vereança, similares, no que couber, ao disposto nesta Constituição para os membros do Congresso Nacional e na Constituição do respectivo Estado para os membros da Assembleia Legislativa; (g.n.)

Tais proibições e incompatibilidades ao exercício da vereança, similares a dos membros do Congresso Nacional e da Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo encontram-se expressamente consignadas no art. 54 da CR/88 e reproduzidas no art. 15 da Carta Paulista, em observância aos princípios da supremacia da constituição e da simetria constitucional, em particular:

Art. 54. Os Deputados e Senadores não poderão:
II - desde a posse:
b) ocupar cargo ou função de que sejam demissíveis "ad nutum", nas entidades referidas no inciso I, "a";

Artigo 15 - Os Deputados não poderão:
II - desde a posse:

 

b) ocupar cargo ou função de que sejam demissíveis "ad nutum", nas entidades referidas na alínea "a" do inciso I;


Na sequência, afirma o art. 55 da CR/88, reproduzido no art. 16 da Carta Paulista, novamente em observância aos princípios da supremacia da constituição e da simetria constitucional, dispõem sobre as hipóteses de perda de mandato:


Art. 55 - Perderá o mandato o Deputado ou Senador:

 

I - que infringir qualquer das proibições estabelecidas no artigo anterior;

 

Artigo 16 - Perderá o mandado o Deputado:

 

I - que infringir qualquer das proibições estabelecidas no artigo anterior;

Por outro lado, em seu art. 56, a Carta Republicana contempla expressamente as exceções, em particular que:


Art. 56 - Não perderá o mandato o Deputado ou Senador:

 

I - investido no cargo de Ministro de Estado, Governador de Território, Secretário de Estado, do Distrito Federal, de Território, de Prefeitura de Capital ou chefe de missão diplomática temporária;


No mesmo sentido, a Constituição do Estado de São Paulo, observando os princípios da supremacia da constituição e da simetria constitucional, traz, em seu art. 17, I:


Art. 17 - Não perderá o mandato o Deputado:

 

I - investido na função de Ministro de Estado, Governador de Território, Secretário de Estado, do Distrito Federal, de Território, de Prefeitura de Capital ou Chefe de Missão Diplomática temporária;


Consoante preconiza o art. 1º da CR/88, o Brasil é uma República Federativa, e sendo a Federação uma forma complexa de organização política, é, na verdade, forma de descentralização do poder, de descentralização geográfica do poder do Estado, consubstanciado pelo princípio da autonomia dos entes parciais que o formam, sendo que suas competências decorrem da previsão constitucional.


Assim o constituinte indicou em seu texto as competências materiais e legislativas de cada unidade federada como expressão do poder político e segundo critério da predominância de interesse, observando a necessidade de reproduzirem as diretrizes nela estabelecidas, sob pena de se tornarem flagrantemente inconstitucionais.


Do preceito inserto explicitamente no art. 29, IX da CR/88 extrai-se a assertiva de que as proibições e incompatibilidades, no exercício da vereança devem obedecer àquelas proibições e incompatibilidades dispostas na CR/88 - art. 55 – e na Carta Paulista – art. 16 -, sob pena de incorrer em vício de inconstitucionalidade material. Como corolário, por observância sistêmica à Constituição, as mesmas limitações impostas à União (no caso, art. 55, CR/88) também devem ser estabelecidas aos Estados e aos Municípios.


Da mesma forma, pela redação sistêmica do texto constitucional, as garantias excepcionais previstas no art. 56, I da CR/88, de reprodução na Carta paulista em seu art. 17, I, devem ser preservadas, pelos princípios da simetria e da supremacia constitucional, pela Lei Orgânica (art. 29, IX, CR/88).


A Carta Magna consigna, em seu art. 30, II, a competência dos Municípios para suplementar a legislação federal e a estadual no que couber, porém, pelo princípio da supremacia constitucional, que é o atributo que coloca a Constituição no ápice do ordenamento jurídico constitucional, tal competência é restrita a normas infraconstitucionais, não abrigando competência ao Município de suplementar nem tão pouco alterar material ou formalmente, seja a Constituição Federal, seja a Constituição Estadual, sob pena de inconstitucionalidade.


Por conclusivo tem-se que a presente propositura não observa o preceituado no art. 29 da CR/88, o “Município reger-se-á por lei orgânica,................... atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado”, bem como no artigo 144 da Constituição do Estado de São Paulo que preceitua que “Os Municípios.... se auto-organizarão por lei orgânica, atendidos os princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição.”


Finalmente, de se consignar que, a teor do disposto no § 3º do art. 53 do Regimento Interno desta Casa, o membro da Comissão de Justiça e Redação não pode exarar parecer ou se manifestar a respeito da legalidade ou constitucionalidade em propositura de sua autoria. No caso em concreto constata-se que dois dos autores da presente propositura integram a Comissão Permanente de Justiça e Redação, Vereadores Paulo Paulera e Jean Charles Serbeto, restando pois, impedidos de emitirem parecer ou se manifestar a respeito da legalidade ou constitucionalidade presente propositura.


III. CONCLUSÃO


Ante o exposto, sem adentrarmos no mérito da proposição, entendendo que o município tem competência para legislar sobre a matéria – emenda a Lei Orgânica -, não existindo vício de iniciativa – proposta por 1/3 dos parlamentares.


Porém, no tocante ao requisito material ou substancial, verificamos haver incompatibilidade entre o conteúdo da propositura e os princípios e regras que informam o texto constitucional em vigor.


Diante de tais ponderações, em observância aos princípios da supremacia constitucional e o da simetria constitucional, vemo-nos compelido a firmar a inconstitucionalidade, pelo vício material, do presente projeto de emenda a Lei Orgânica, pelos motivos acima expostos, óbice jurídico intransponível para o seu prosseguimento.


Em razão do impedimento previsto no § 3º do art. 53 do Regimento Interno e, considerando haver somente um suplente, imperiosa a necessidade de o Sr. Presidente da Comissão de Justiça e Redação solicitar à Presidência, mediante ofício, substituto para o outro membro da Comissão impedido, a teor do disposto no art. 64, inciso VII do Regimento Interno.


Insta esclarecer que todo o exposto trata-se de um parecer opinativo, ou seja, tem caráter técnico-opinativo. Nesse sentido é o entendimento do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL que, de forma específica, já expôs a sua posição a respeito, verbis:


“O parecer emitido por procurador ou advogado de órgão da administração pública não é ato administrativo. Nada mais é do que a opinião emitida pelo operador do direito, opinião técnico-jurídica, que orientará o administrador na tomada da decisão, na prática do ato administrativo, que se constitui na execução ex oficio da lei. Na oportunidade do julgamento, porquanto envolvido na espécie simples parecer, ou seja, ato opinativo que poderia ser, ou não, considerado pelo administrador.” (Mandado de Segurança n° 24.584-1 - Distrito Federal - Relator: Min. Marco Aurélio de Mello – STF.)


O Prof. Hely Lopes Meirelles, em sua incontestável obra “Direito Administrativo Brasileiro”, Editora Malheiros, ensina: “O parecer tem caráter meramente opinativo, não vinculando a Administração ou os particulares à sua motivação ou conclusões, salvo se aprovado por ato subsequente. Já, então, o que subsiste como ato administrativo não é o parecer, mas, sim, o ato de sua aprovação por quem o solicitou.”


É o nosso parecer, s.m.j., que ora submetemos, à apreciação da digna Comissão de Legislação, Justiça e Redação desta Casa.


São José do Rio Preto, 08 de junho de 2015.

 


Alberto Gomide Fábio de Freitas Carvalho

Diretor Jurídico Advogado

OAB/SP nº 133.141 OAB/SP nº 219.335

 

 


Eucáris Bonalumi Corrêa Gomes Norma Cristina Volpe Rico

Auxiliar Jurídica Assessora Jurídica

OAB/SP nº 69.889 OAB/SP nº 214.866

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